Указът на президента – особен акт на държавното управление

I.	Президентът в парламентарната република

Възприетият модел на управление в република България се отклонява от класическия парламентаризъм като форма на управление, при която на държавния глава олицетворяващ единството на нацията, са предоставени предимно церемониални функции. Някои автори определят българския модел като президентско-парламентарен поради спецификите на правния статус на президентската институция и отношенията й с останалите органи на властта.
В България, прекият избор на президент и характера на неговите правомощия придават по-голям авторитет на институцията и отреждат на държавния глава специално място във върха на йерархията на органите на държавното управление. 
В рамките на парламентарна република с доминация на законодателната власт в лицето на Народното събрание като общонароден представителен орган и зависима от него изпълнителна власт, на президента са предоставени някои по-широки възможности за участие в политическия живот, но несъизмерими с правата, типични за “силните” президенти. 
На държавния глава е отредено самостоятелно място в конституционната система на страната. В традиционното разделение на властта той се намира между законодателната и изпълнителната, като осъществява дейността си предимно в областта на изпълнителната власт. Това, което ясно го отграничава от нея е, че държавният глава – олицетворител на нацията, е призван да бъде гарант за дългосрочните интереси на страната, докато изпълнителната власт победила в политическите съревнования носи отговорността за текущата политика на страната. 
Възприетата форма на управление в България е основният критерии, който предопределя характера и обема на правомощията на държавния глава.
Прерогативите на държавния глава са осигурени на конституционно равнище. Те са свързани с дейността, упражнявана от титулярите на всяка от сферите на управление на единната държавна власт. Президентът разполага с правомощия в законодателната, изпълнителната и съдебната власт, без той да е титуляр на която и да е от тях. 
Подобно на всеки държавен орган и президентът на републиката в изпълнение на конституционно отредените му правомощия и функции, издава актове. Съгласно чл.102, ал. 2 от Конституцията на република България, държавният глава издава укази, отправя обръщения и послания. 

II.	Актовете на държавния глава

Във връзка с разбирането за характера на президентската институция се поставят някои въпроси относно юридическата същност на актовете, които държавният глава издава при упражняване на своите правомощия, възложени му от конституцията и законите на страната. 
Актът на президента може да се състои в определено действие, извършено под формата на устно волеизявление. По този начин държавният глава отправя своите обръщения и послания. Това са актове с предимно политически характер. Чрез тях се упражнява въздействие върху публичната и политическата сфера.
Актът на президента може да представлява документ, с официално съдържание издаден в писмена форма. Тогава се касае за указ на държавния глава. Указите имат своята юридическа основа в Конституцията подобно на актовете издавани от други органи на държавното управление. 
Президентските укази са най-честият юридически израз на дейността на държавния глава. Те са писмени документи, в които се материализира волеизявлението на държавния глава, което той прави във връзка с упражняване на някое от своите правомощия. Те се издават винаги по конкретен повод и имат еднократно действие. 
Конкретно посочени от Конституцията правомощия, държавният глава може да делегира на вицепрезидента. За тяхното изпълнение той също издава укази.
Волеизявлението, което се съдържа в акта на президента, независимо от това дали е устно или писмено, “има официален характер в смисъл, че то се прави от името на държавата и я ангажира в юридическо и в политическо отношение.”

III.	Правна същност на президентските укази

Като публичноправни актове, съдържащи волеизявление на държавен орган с конституционно установена властническа компетентност, указите съдържат много от юридическите характеристики на административните актове, издавани от органите на изпълнителната власт. 
И двата вида актове се издават от орган на публичната власт и съдържат волеизявление, свързано с осъществяването на неговите функции и правомощия. 
Указите на държавния глава подобно на административните актове съдържат следните юридически характеристики:

1. Указът е юридически акт 
Той съдържа такова волеизявление на държавния глава, което е насочено към постигане на конкретно определени правни последици. Това могат да бъдат правни последици в областта на всички сфери на държавното управление – законодателна, изпълнителна, съдебна.
Указите са един от начините за обективиране на неговата държавническа воля. Като юридически актове те я формализират и й придават придават правно значение. Те са правната форма, в която се поставят юридическите и политическите функции на държавния глава. 
Когато издава укази, президентът извършва правнорелевантна дейност. Юридическият характер на тези актове се предопределя от факта, че те са свързани с осъществяването на прерогативи, които са осигурени на конституционно и законово равнище. Действащото право срепява издаването на укази с непосредственото пораждане на определени правни последици. Както административният акт, така и указът на държавния глава е “юридически акт, защото съставлява едно волеизявление, което създава преки правни последици за гражданите”.

2. Указът е едностранен акт
Поначало с издаването на указа се пораждат правоотношения между държавния глава от една страна и физически лица и държавни органи от друга. 
В повечето случаи указите на президента материализират едностранно волеизявление на държавния глава. То не е поставено в зависимост от насрещно волеизявление за приемане от страна на субектите, които се явяват страна по създаденото с указа правоотношение. Такива са например указите на президента по чл. 98, т.т. 1, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 12, 13 и чл. 101, ал. 1 от Конституцията.
На пръв поглед би могъл да се оспори едностранният характер на указа за помилване. Обективно погледнато актът на помилване е облагоприятстващ и има за своя адресат благоприятни правни последици. Но съществува вероятността, по някякви съображения, лицето да откаже помилването, особено ако не то е сезирало президента с молба за помилване. Помилването е право на лицето, а не негово задължение. Поначало указ не следва да се издаде, ако лицето, което ще се ползва от него ясно и недвусмислено заяви, че желае да изтърпи наложеното му наказание. Обратното, макар и малко вероятно, би съставлявало нарушаване на правата на осъдения.
Не така стои въпросът при указите за награждаване с ордени и медали. Те са израз на държавно и обществено признание и създават за своя адресат правото да притежава и да носи държавна награда. Издаването на указа не се поставя в зависимост от волята на награденото лице и не се нуждае от неговото насрещно волеизявление за приемане. Поначало указът за награждаване е облагоприятстващ акт и създава за своя адресат правото да притежава и носи държавно отличие. Немислимо е неговото обезпечаване с принудителната сила на държавата спрямо награденото лице.

3. Указът е властнически акт
Указът съдържа такова волеизявление на президента, което се прави от името на държавата, подобно на волеизявленията на други държавни органи. На едната страна по правоотношението, което се създава с президентския указ стои държавен орган, който “в случая упражнява властническите си правомощия да установи едностранно, независимо (а понякога и въпреки) волята на другата страна в правоотношението, едно или друго правно положение”.
Властническият характер на указите проличава най-ясно, при тези от тях, които създават задължителни правила за поведение за конкретни правни субекти. Например указът за назначаване на служебно правителство, за обявяване на положение на война, военно или друго извънредно положение, за налагане на вето по чл. 101, ал.1 от Конституцията.
Ветото се определя като “правомощие на изборния държавен глава да се противопостави и временно да суспендира влизането в сила на закон, приет от парламента”. Това правомощие държавният глава упражнява чрез издаването на указ за връщане и повторно обсъждане на закон, гласуван от Народното събрание. 
За разлика от други актове на органите на държавното управление, които създават задължителни правила за поведение, указите на президента не са скрепени поначало с възможността за реализирането им посредством държавна принуда. При оскъдната правна регламентация на указите липсват и правила досежно тяхното изпълнение. Това не означава, че по отношение на президентските укази възможността за принудителното им изпълнение е a priori отхвърлена. 
За привеждане в действие на някои от президентските укази е необходимо съдействието на конкретни субекти, които се явяват изпълнители на акта. 
Съгласно чл. 105 от Закона за изпълнение на наказанията указите за помилване се изпълняват в деня на получаването им в местата за лишаване от свобода. Задължението за изпълнение на тези укази е в тежест на администрацията на местата, на които се изпълнява наложеното наказание. Административните органи, които осъществяват наказателно-изпълнителната дейност също се явяват страна по правоотношение с автора на указа, защото в момента на получаването му за тях възниква задължението да го приведат в действие и да преустановят наказателното изпълнение. 
С основание може да се оспори властническият характер на някои от президентските укази. По отношение на техните адресати не са властнически актове онези укази на държавния глава, от които произтичат за тях благоприятни правни последици. Такива са указите, с които президентът упражнява правото на помилване, награждава с ордени и медали, дава българско гражданство, осигурява политическо убежище, опрощава несъбираеми държавни вземания. В повечето случаи тези укази са израз на държавническа милост, обществено признание, справедливаст и защита на човешките права и свободи.

4. Указът се издава въз основа и в изпълнение на Конституцията и законите на страната.
Президентът издава указ при упражняване на своите правомощия, предвидени в Конституцията и законите на страната. Чрез указа се привеждат в действие абстрактни конституционноправни и законови норми към конкретен случай. Поради това съдържанието на указа се поставя в зависимост от съдържанието на тези правни норми. 
При изпълняване на конституционоустановените си прерогативи държавният глава издава укази за насрочване на избори, за обнародване на законите, за назначаване на служебно правителство, назначаване и освобождаване на посланици, за помилване и др. 
Във връзка с осъществяване на законоустановените си правомощия президентът издава укази, с които назначава членовете на Централна избирателна комисия и определя тяхното възнаграждение, утвърждава изборните книжа, назначава членове на държавни комисии, утвърждава броя, наименованията и границите на избирателните райони при провеждане на парламентарни избори и др. 

IV.	Видове укази на държавния глава

В правната доктрина указите, подобно на административните актове се класифицират на нормативни и ненормативни - общи и индивидуални. 

1. Индивидуалните укази на държавния глава представляват волеизявления на компетентен орган на държавното управление, които се издават по определен повод и имат за свои адресати индивидуално определени правни субекти, като създават за тях права или задължения. Индивидуални са президентските укази по чл. 98, т.т. 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12 и др. Те се издават в сферата на изпълнителната власт и в условията на споделена компетентност с правителството. Поради това те подлежат на контрасигнация от министър-председателя или съответния ресорен министър. 
Указите, които не подлежат на приподписване са изрично упоменати в чл. 102, ал. 3 от Конституцията. С тълкувателно решение на Конституционния съд № 13 от 1996 г. съдът приема, че посоченото изброяване е непълно. Изключение прави индивидуалният указ на президента, с който се назначават председателите на ВАС, ВКС и Главния прокурор. 
С посоченото решение КС приема, че указите по чл. 129, ал. 2 от Конституцията не подлежат на приподписване, доколкото са насочени не към сферата на изпълнителната власт, чиито действия подлежат на парламентарен контрол, а към съдебната власт. Тези укази са обусловени от предложение на Висшия съдебен съвет, което в последна сметка се оказва задължително и за самия президент.
Прави впечатление още едно изключение, за което КС не се е произнесъл. В практиката на президента се допуска да не се приподписват укази, с които президентът назначава членове на държавни комисии – например Комисията за защита от дискриминация.. Като правно основание за издаването на тези укази се сочи чл. 98, т. 7 във връзка с чл. 41 и 42 от Закона за защита срещу дискриминацията. Съгласно конституционните предписания и тълкувателната дейност на КС би следвало тези индивидуални укази също да се приподписват от министър-председателя. Без необходимата контрасигнация, би могло с основание да се предположи, че тези укази са недействителни.
Приподписването на президентските укази е съществен елемент от тяхната форма и условие за валидност на издадения акт. От момента на приподписването му указът става валиден юридически акт, който подлежи на оповестяване. То става чрез обнародване на указа в Държавен вестник. Не всички президентски укази подлежат на обнародване.

2. Общи укази на президента са с актове с конкретно съдържание и с по-ниска степен на конкретизация по отношение на кръга от правни адресати, към които е насочено материализираното в тях волеизявление. Тези укази засягат неопределен брой адресати, които макар че не са индивидуално идентифицирани, могат да бъдат определени по дадени признаци. Такива са указите за насрочване на избори, за обнародване на законите, за утвърждаване на промени в границите и центровете на административно-териториалните единици, за наименуване на обекти с национално значение и населени места и др.
Поради общите характеристики на административните актове и президентските укази и липсата на законова уредба на указите на държавния глава, би могло да се използва определението за общ административен акт, за да се разкрие по-пълно съдържанието на общия указ на президента.
До приемането на Административнопроцесуалния кодекс не съществуваше легална дефиниция на понятието “общ административен акт”. С неговото приемане тази празното в законодателството беше запълнена. 
Според чл. 65 от АПК “Общи са административните актове с еднократно действие, с които се създават права или задължения или непосредствено се засягат права, свободи или законни интереси на неопределен брой лица…”.

3.  Нормативни укази на държавния глава, според изразени в теорията мнения, са такива, които съдържат правни норми.
Правните норми са абстрактни правила за поведение, които са задължителни за неопределен кръг правни субекти и имат за предмет на регулиране определен тип обществени отношения. 
В правната ни литература се срещат възгледи за нормативен характер на някои укази. Като такива се посочват указите, с които президентът може да обявява положение на война, военно или друго извънредно положение и тези, с които връща закони в Народното събрание за повторно обсъждане. Като нормативен бива определян и указът на държавния глава, с които се урежда организацията и дейността на службите в президентството. 
Поради строго специфичния характер на първия от горепосочените укази, в настоящата статия ще бъдат разгледани само особеностите на указа за налагане на вето и указа, с които се урежда организацията и дейността на службите в президентството, с оглед на становището ми, че същите не са нормативни актове.
3. 1. Биха могли да се изведат няколко съображения в подкрепа на тезата за ненормативност на президентките укази. 
Поначало нормативните актове се характеризират с действие по отношение на неограничен брой случаи и неопределен кръг правни субекти. С нормативни актове се създават, изменят, допълват или отменят правни норми.
Чрез указите, които издава, държавният глава не установява правни норми, които да доразвиват конституционната и законовата уредба на страната. 
Президентът не е нормотворчески орган и не притежава компетентност, свързана с уреждане на определена категория обществени отношения по нормативен начин. С такава компетентност, от Конституцията на република България, са натоварени Народното събрание и онези органи на изпълнителната власт, на които е възложено издаването на подзаконови нормативни актове – Министерски съвет, министри. В този смисъл указите не са подзаконови нормативни актове.
3. 2. Посочен като нормативен, указът, с който се налага вето, изпълнява ролята на властническо волеизявление на държавен орган, което поражда правни последици в сферата на действие на друг държавен орган, без оглед на неговата воля. 
При налагане на отлагателно вето, указът на президента създава единствено задължението за Народното събрание да приеме да преразгледа вече гласуван от него закон. В същността на това задължение по принцип би могло да се открие правило за поведение, което се вменява от държавния глава на законодателния орган на страната. Но това е така само доколкото Народното събрание няма право да откаже да приеме за повторно разглеждане върнатия от президента закон. Всъщност обаче, Народното събрание е задължено да преразгледа оспорения закон по силата на Конституцията, а не въз основа на някакво разпоредително действие на държавния глава, каквото той поначало не е овластен да извърши в сферата на законодателната дейност. 
Действията на президента в тази хипотеза са израз на взаимодействието на органите на върха на държавната йерархия, което те упражняват в интерес на демократичното и по-ефективното управление на страната. 
На следващо място противопоставянето на закона или на отделни текстове от него от страна на президента, не ограничава и не възпрепятства по никакъв начин законодателната компетентност на Народното събрание. Нещо повече – законодателният орган преодолява ветото като приема върнатия за ново разглеждане текст с абсолютно мнозинство.
Поради гореизложените съображения нормативен характер на указа би могъл да се обоснове само ако ветото на президента беше абсолютно. В българския конституционен модел обаче такава възможност не е предвидена.
3. 3. Указът на президента, с който той определя организацията и реда на дейност на службите към президентството също е ненормативен. 
Този акт няма характер на устройствен правилник, в който се уреждат въпросите свързани с организацията на работата, структурата, съставът и функциите на администрация, подпомагаща дейността на орган на изпълнителната власт. Тези правилници са подзаконови нормативни актове, които се приемат с постановление на Министерски съвет.
На следващо място няма нормативно изискване президентската администрация да отговаря на предписанията на закона за администрацията. Напротив, при всеки нов президент структурата на администрацята на президенството се променя. В този смисъл указът не се явява подзаконов нормативен акт. 
Този указ черпи своята сила от йерархическото положение на президента спрямо неговите служители. Той е израз на специфичния правен статус на президента като самостоятелен и независим орган на държавното управление. 
Въз основа на споделените в изложението констатации може да се изведе следното примерно определение за указ на президента:

Указът е изрично ненормативно волеизявление на президента на републиката, издадено в писмена форма, по конкретен повод и при упражняване на неговите нормативно установени правомощия, с което се пораждат, изменят или прекратяват специфични правоотношения във всички сфери на държавното управление.

V.	Изводи

Посочените дотук характеристики са най-общите белези на указите, които издава държавният глава. Поради тяхното разнообразие и различното им предметно съдържание те притежават и някои специфични особености, които ги правят обект на опити за самостоятелни изследвания.
Указите не са подложени на подробна нормативна уредба. Причината за това вероятно се крие във факта, че значителна част от тях се издават в изпълнение на правомощия, които са конституционноустановени и не подлежат на допълнителна регламентация. Други укази се издават в резултат на необвързана преценка за целесъобразност, разбирана като общополезност и социална оправданост на издаването на един държавнически акт от орган, който притежава оперативна самостоятелност. Формализирано в тези укази, волеизявлението на президента е годно да породи желаните от него правни последици.
При издаването на указите се прилагат правила и процедури установени при действието на Конституциите на България от 1947 г. и 1971 г. По смисъла на техните разпоредби Президиумът на Народното събрание, респективно Държавният съвет, упражняваха функциите на колективен държавен глава и издава нормативни и ненормативни укази.
Указите издавани от Президиума на Народното събрание и Държавния съвет не могат да бъдат приспособени към кардиналната конституционна реформа, направена през 1991 г. и съобразени с новата структура на висшите държавни органи и не следва да намират приложение в настоящата правна система.
Институцията едноличен държавен глава е нова за България и би било добре de lege ferenda, въпросите свързани с нея да бъдат уредени по съвременен начин, който да съответства на действителното правно положение на държавния глава на Републиката.
Указите на президента се характеризират с редица особености, които ги отличават от актовете на останалите органи на държавното управление. Те са актове на държавния глава – титуляр на “неутрална” власт, имат своята юридическа основа в конституцията и пораждат правни последици във всяка една от сферите на държавното управление.
Наред с това указът като акт с ненормативен характер притежава много от белезите на ненормативните административни актове – общи и индивидуални. Тези прилики, както и липсата на правна регламентация на указите ги прави обект на съпоставки с административните актове или на определянето им като такива. 
Действително указите притежават много от особеностите на индивидуалните и общите административни актове. Но първите са актове на държавния глава, а другите се издават от административни органи или от органи, които са овластени за това със закон. Те не могат по аналогия да бъдат отъждествявани. По аналогия могат да се преодолеят юридическите непълноти по отношение на правната характеристика на указите, но не и липсата на правна регламентация на същите. 
* * *

Указите са най-често срещаният юридически израз на дейността на държавния глава, като фигура призвана да изпълнява функции, насочени към укрепване на държавността и засилване на авторитета на държавните институции. Във връзка с изясняването на правната им природа възникват множество въпроси, които не могат да бъдат разгледани в рамките на една статия. 
Актуалността на президентскта институция провокира допълнителен интерес и към актовете на държавния глава. Посредством тях се изяснява в голяма степен характера на неговите правомощия и свързаните с осъществяването им правни последици, и в крайна сметка води до преосмисляне на ролята и мястото на президента в демократичната политическа система на България.

Използвана литература:

1.	Стойчев, С. – Конституционно право , С., 2002
2.	Данев, Ц. - Сравнително конституционно право. Развитие на конституционно-правните институции, С., 1993
3.	Друмева, Е. Конституционно право, С., 1995 г 
4.	Владикин, Л. – Организация на демократичната държава, С., 1992
5.	Duverger, M. – Constitutions et documents politiques, 1992
6.	Prelot, M. – Institutions politiques et droit constitutionel, Paris, 1963
7.	Pactet P. - Institutions politiques. Droit constitutionel, Paris, 2001
8.	Дюверже, М. Полупрезидентският режим, С., 1995
9.	Киров, П. Президентът в българския конституционен модел, С., 2004
10.	Спасов, Б. – Държавни органи на Народна Република България, С., 1955
11.	Спасов, Б. – Президентът на републиката (Правно положение), С., 1992
12.	Танчев, Е., - Президентската институция в конституционализма и в новата Конституция на България, Год. на ЮФ на СУ, 1991
13.	Стайнов П. Административно правосъдие, С. 1993
14.	Лазаров К. Административно право, С. 2001
15.	Дерменджиев, Ив., Костов, Д., Хрусанов, Д., Административно право (Обща част), С., 1999