Административен договор 
и ЧАСТНОПРАвен договор на администрацията

Памела Бучкова

Въведение
Многообразието и комплексната природа на функциите на държавното управление предполагат и разнообразие на актовете на администрацията. За да изпълнява своите функции и правомощия администрацията се нуждае от правни механизми, посредством които да изразява волята си за предизвикването и установяването на правни последици от приложението на правни норми, които установяват възложената й от закона компетентност. Чрез компетентността си административният орган влиза в законосъобразни правоотношения. Това е типичната проява на изпълнителната дейност на администрацията. Натоварена поначало с публичноправни функции, администрацията притежава универсална правосубектност, която й позволява да участва и в гражданския оборот. Поради призната от правото възможност държавата и общината да бъдат носители на правото на частна собственост, те могат да участват в отношения регулирани от частното право, за да задоволят своите нужди при обезпечаване на материалната и техническата си дейност, както и да осигурят своята издръжка.
Още тук следва да бъде направено уточнението, че използването занапред в изложението на термина „администрация”, вместо държавни, публични или изпълнителни органи, е умишлено. То се опира на собственото разбиране за един по-широк смисъл на понятието административна дейност, което предполага тази дейност да се извършва не само от органи упражняващи изпълнително-разпоредителни функции (административни органи по смисъла на §1 от ДР на АПК), но и от други субекти на публичната власт, осъществяващи административна дейност. Изпълнители на административна дейност могат да бъдат и субекти, на които по силата на закон, или подзаконов нормативен акт е предоставена административна правосубектност (например общината) или извършването на административна дейност.
Юридическият израз на административната дейност може да намери място както в областта на частното право, така и в областта на публичното право. Поради това следва да се разграничат и правните механизми, с които администрацията си служи, за да постигне определени правни последици в областта на частното или в областта на публичното право. Най-общото за всички тези механизми е тяхната юридическа същност – те представляват различни видове юридически актове, именно защото съдържат волеизявления насочени към постигането на определени правни последици.
Когато, като участник в правоотношения, администрацията действа в публичноправното си качество, тя се опира най-често на административните актове, които й позволяват да изрази или да упражни своите законоустановени прерогативи, като наложи едностранно на адресатите на своята воля засягане на тяхната правна сфера. Административните актове са средство за конкретизиране на субектите и предметите в едно конкретно отношение регулирано от правна норма. Тези правоотношения възникват с посредничеството на административния акт, който играе, образно казано, ролята на трансмисия между тях и визираните в правното правило по общ и абстрактен начин правни отношения.”.
В други случаи, като публичноправен субект, администрацията използва споразумението по чл. 20 от АПК, което представлява по-гъвкаво от административния акт средство за постигане на целените от закона правни последици. При споразумението е налице съгласуване на волята на субект на публичното право с тази на субект на частното право – страна по административното правоотношение. Като резултат от споразумението отново се стига до възникване на последици с юридическа стойност. Такива последици, в дейността на администрацията, предизвиква и договорът.
Администрацията прибягва към сключването на многобройни договори, които, както ще се поддържа в настоящата статия, могат да бъдат класифицирани, в зависимост от конкретни особености, най-общо като частноправни (граждански или търговски) и административни договори. Разграничаването на частноправните от административните договори се налага с оглед защитата на тезата, че на административния договор следва да се признае самостоятелно юридическо битие.
Коректното и пълно провеждане на разграничителни критерии между частноправните договори на администрацията и административните договори изисква всеобхватен и обективен анализ на всички етапи и елементи на договорния процес. Освен на принципни различия в правния статус на страните по договора, преследваната цел и различния нормативноустановен режим, съществени отлики между тези договори могат да се открият в особеностите на предложението и приемането на предложението, в характера на правата и задълженията на страните по договора, в особеностите на преддоговорната и договорната отговорност на страните, във видовете отговорност, която се носи от тях, в последиците от отказ да се сключи договора, във формите и последиците от неизпълнение, в начините за разваляне на договора и действието на развалянето и т.н. Всеки от тези аспекти може да бъде анализиран задълбочено и самостоятелно, което е непостижимо за настоящия научен анализ. Затова той ще се ограничи до съпоставката между административните договори и частноправните договори на администрацията на основата на по-абстрактни признаци. 

1.	Дуализмът в правното регулиране
Разграничението на административните договори от частноправните договори на администрацията не би било възможно, без отново да се обърне поглед към дуализма в правното регулиране. 
Макар и нееднократно подлагано на критики, делението на правото на частно и публично все още не е загубило своето значение, включително и в контекста на обсъждания въпрос. Основано и до днес най-вече на разделението на интересите на лични и общи, разграничението на частно и публично право добива съдържателен смисъл предимно като определящо функционалната структура на юридическия и социален ред.
В теорията ни се споделя, че по-разпространеният критерии за делението на правото на частно и публично е правното положение на страните по правоотношенията, които възникват въз основа на съответните правни норми. Правните норми, които третират субектите на правоотношенията като равнопоставени се отнасят към частното право, а нормите, които уреждат правоотношения на власт и подчинение, се отнасят към публичното право.
Друг критерии, взаимстван от немската и традиционно споделян в нашата правната доктрина, е разграничението на правото на частно и публично според това, дали в правоотношението участва субект, които е носител на властнически правомощия. Според този критерий нормите на публичното право се отнасят до правоотношения, в които едната или двете страни участват като носители на власт. Този критерий има основно значение при разпознаване на административните договори и на обикновените договори на администрацията, но същият не се явява абсолютен. За да бъде административен договорът, по който една от страните или и двете страни се явяват субекти – носители на власт, тези субекти трябва да упражняват властнически правомощия именно във връзка със сключването на договора. 
От гледна точка на така възприетите критерии за разделението на правото на частно и публично, би могло да се заключи най-общо, че обикновените договори на администрацията са онези, в които страните участват без да упражняват властнически правомощия, правоотношенията се развиват въз основа на равнопоставеност на субектите, и с тях се цели защитата на лични интереси. От своя страна административните договори ще бъдат онези, при които едната или двете страни по правоотношението ще упражняват властнически правомощия, страните ще бъдат в условия на неравнопоставеност и ще сключват договора, за да защитят обществения интерес.
Ако казаното за обикновените договори на администрацията звучи логично и закономерно, то казаното за административните договори не се припокрива напълно с тяхното действително приложение в административната практика тъй като, както ще бъде илюстрирано по-долу, административни договори могат да се сключват и между равнопоставени субекти (когато и двете страни по договора са публичноправни субекти). От това следва, че наличието или липсата на равнопоставеност не променя непременно правната характеристика на административното договаряне и на административния договор. Разграничаването на административните договори от частноправните договори на администрацията не може да се проведе напълно само въз основа на разграничаването на частното от публичното право и особено въз основа на критерия за правното положение на страните по правоотношението.
Трябва да се държи сметка, че към настоящия момент административният договор все още не се възприема категорично като самостоятелен вид договор, а по-скоро като теоретична конструкция описваща сложен фактически състав, образуван от административна и гражданскодоговорна фаза, въпреки, че в съдебната практика се срещат и изключения. Използването на тази конструкция прави неуместно разграничаването на частноправните и административните договори на общоприетите критерии за договора като понятие в правото въобще. Затова, в настоящото изложение, разграничението ще се съобрази с приетото до този момент в доктрината ни, но ще основава на личното убеждение, че административният договор не е единствено теоретично понятие, в чието съдържание откриваме сложен фактически състав, образуван от административна и гражданскодоговорна фаза, а самостоятелен вид договор със собствено юридическо битие, което се оправдава най-вече от специфичния статус на страните по правоотношението, целта, която се преследва с договора и съответно специалния режим на който е подчинен договорния процес. 
В своята дейност, администрацията изпълнява функции, които могат да бъдат насочени както към задоволяване на лични, така и към задоволяване на всеобщи потребности. Формите за реализиране на дейността на администрацията са отражение на спецификата на нейните функции. Юридическите актове, посредством които администрацията реализира своята дейност, освен като нормативни и ненормативни административни актове, могат да се класифицират и на едностранни актове и договори. Същностната специфика на нормативните и ненормативните административни актове се изразява в едностранния характер на материализираното в тях волеизявление, в чието съдържание се разкриват управленските прерогативи. Затова тяхното причисляване към правната уредба на публичното право не създава особени затруднения. В спецификата на договорите на администрацията обаче, се откроява двустранната, реципрочна употреба на съгласувателни механизми, които a priori, в една или друга степен, се използват от субектите на частното право. Това обстоятелство сякаш поставя знак за равенство между отделните видове договори и потвърждава, че те са едно и също явление, приложимо в различни клонове на правото. 

2.	Административният договор - разновидност на договора като многоотраслово понятие
Настоящото изложение прави опит да защити позицията, че договорът с установеното за него понятие в частното право не е средство за предизвикване на правни последици в клона публично право и по-специално в неговия основен отрасъл – административното право. В административното право съществува самостоятелна разновидност на договора като многоотраслово понятие. Тя се нарича административен договор и притежава своите особености, които налагат разграничаване от договорите в частното право. Изложението съвсем не цели да противопостави административния договор на частноправните договори на администрацията. Такова противопоставяне лесно може да бъде подложено на съмнение, тъй като на принципната си основа и двата вида договори притежават общи белези. От правната същност на договора като правомерен юридически факт могат да се извлекат характеристики общи за всяка сделка.
На първо място договорът е съглашение. Независимо дали се сключва в областта на частното право или в областта на публичното право, договорът е двустранна сделка, която отразява насрещните волеизявления на страните, които се основават на взаимното им съгласие за постигане на определени правни последици. Това обаче не означава, че след като отговаря на тези характеристики, и административният договор е частноправна сделка.
В облигационното право се приема, че договорът е съгласие, насочено към частноправни последици. Неговата цел е възникване, изменение, или прекратяване на гражданскоправни отношения, затова договорът в облигационното право е волеизявление с частноправни последици. Казано с други думи - целените частноправни последици на договора определят неговата частноправна същност.
Именно тук най-напред се поражда интересът от разграничаване на административните договори от обикновените договори на администрацията. Той е провокиран основно от две обстоятелства – различната цел, която преследват административните договори и в съответствие с това – принципно различният режим, на който са подчинени. Това са едни от ярките особености на тези договори, които особености се явяват и юридически критерии за квалифицирането им като административни. Подобно на критериите за класификацията на търговските сделки, и административните договори могат да бъдат разграничени поради особеностите, които притежават и според особеното качество на лицата, които ги сключват.
Обективните критерий за определяне на административната същност на един договор могат да се разкрият най-вече чрез особеностите на обектите на тези договори, както и преследваната от договорите цел, които особености от своя страна се отразяват на съдържанието на самия договор и на нормативния режим, на който е подчинено съглашението. Субективните критерий съвсем естествено могат да бъдат изведени от особеностите на страните по административния договор. Интерес за разграничението на административните договори от частноправните договори на администрацията несъмнено представлява и създаденото между страните по административния договор административно, а не частноправно отношение.
Публичноправните субекти се поставят като страна в договорни правоотношения основно в две различаващи се форми. От една страна те сключват договори идентични по наименование с тези, които сключват субектите на гражданското право (договори за покупко-продажба, за наем, за замяна и т.н.). Част от тези договори поначало са предмет на уредба от Закона за задълженията и договорите, но по отношение на съществена част от тях се прилагат специалните правила на други закони – например Закона за държавната собственост, Закона за общинската собственост, както и правилниците за тяхното приложение. Въпреки, че и тези договори се открояват с известни особености, приема се, че това са договори, подчинени на разпоредбите на частното право. Съображенията за това са основно в няколко насоки – с тези договори администрацията задоволява лични нужди и/или се разпорежда с лично (частно) имущество. Счита се, че при тези договори, администрацията се намира в равнопоставено положение спрямо другата страна и същата не използва нито специфичния за нейната дейност властнически метод, нито прилага норми на административното право. Така например, по отношение на общините, някои автори приемат, че като субекти на частното право, те не предполагат съществуване на някакви специфики извън тези, които са присъщи на повечето правни субекти в условията на гражданския оборот. Чрез своите органи те могат да участват в правоотношения на гражданското, търговското и трудовото право. 
Администрацията сключва и договори, които не са предмет на уредба от ЗЗД и ТЗ. Тя участва в отношения с договорна природа, които поначало почиват на взаимната съгласувана воля на страните, но поради специфичния им обект и правните последици, които преследват, тези правоотношения са подчинени на специална правна уредба, която съдържа публичноправни норми, в чието съдържание се отразяват редица отклонения от правилата на частното право. Тези договори са своеобразен регулатор на специални административни правоотношения възникващи в областта на публичното право и свързани с обществения интерес. Нормативният режим, на който са подчинени административните договори, включително и във фазата на тяхното изпълнение, не е нормативният режим на който са подчинени облигационните и търговските договори. Това се вижда ясно от уредбата на договорите за концесия и договорите за обществени поръчки.
Макар и в съответните закони да съществува препращане към разпоредбите на ЗЗД, ТЗ и ГПК, това не означава непременно, че посочените договори са гражданскоправни сделки. Техният режим е толкова подробно регламентиран, че бихме могли да говорим за висока степен на юридическа автономия на уредбата на тези договори. Предвиденото субсидиарно прилагане на ЗЗД, ТЗ и ГПК е също така и прилагане по аналогия на норми на частното право към правоотношения в публичното право, тъй като правоотношенията към които тези норми се прилагат почиват на аналогични психологически и социални фактори. Това обаче отново не е достатъчно основание да различаваме частноправните договори на администрацията от административните договори. 
Административният договор е една от формите за реализиране на административната дейност, посредством която между публичноправните субекти или между тях и частния сектор се постига съгласие за настъпването на определени публичноправни последици свързани с обществения интерес. Докато частноправните сделки служат за задоволяване на лични интереси на страните като целят частноправни последици, административните договори служат приоритетно на обществения интерес като целят публичноправни последици, независимо от това, че наред с публичноправните биха могли да задоволяват и индивидуални интереси на страните.
В областта на административното договаряне в България, засега, по-особено внимание е отделено на договорите за обществени поръчки, на концесионните и на приватизационните договори. Все по-често обаче започва да се говори за публично-частното партньорство , но не по-малък интерес представляват и договорите за отпускане на безвъзмездна финансова помощ за изпълнение на проекти по оперативните програми на Европейския съюз.

3.	Нормативноустановената цел на административните договори и защитата на обществения интерес
Всеки от горепосочените видове административни договори е бил или в бъдеще би могъл да бъде обект на самостоятелно изследване, тъй като всеки от тях е подчинен на специален правен режим или съдържа специфични особености. Но във връзка с тезата, че административните договори не са сделки на частното право и заслужават самостоятелна правна уредба, можем да посочим как в някои конкретни случаи, законодателството е уредило нормативно целите, които те преследват. 
Така например в чл. 2 от Закона за концесиите е посочено недвусмислено: „Концесията е право на експлоатация върху обект и/или на услуга от обществен интерес, предоставено от концедент на търговец - концесионер, срещу задължението на концесионера да изгради и да управлява и поддържа обекта на концесията или да управлява услугата на свой риск.”
В чл. 1 от Закона за обществените поръчки е нормативно установено следното: „Този закон определя принципите, условията и реда за възлагане на обществени поръчки с цел осигуряване на ефективност при разходването на бюджетните и извънбюджетните средства, както и на средствата, свързани с извършването на определени в закона дейности с обществено значение.”
Законът за приватизация и следприватизационен контрол в чл. 2 определя основните си цели по следния начин: „Цел на този закон е да създаде условия за прозрачна и икономически ефективна приватизация при равнопоставеност на инвеститорите. Цел на този закон е да осигури приключване процеса на приватизация и осъществяване на следприватизационен контрол.”
Следователно, основната цел на административния договор не е да удовлетвори интересите на администрацията като частноправен субект, а интересите, които администрацията преследва при осъществяване на административната си управленска дейност, включително и при разходването на публични средства. Водеща цел в договарянето се явяват обществените интереси. На тях се подчиняват и от тях биват ограничени личните интереси на страните по договора. Тази присъща на административния договор специфика, оправдава необходимостта по отношение на този договор да се прилагат неприсъщи на частното договаряне техники, които са част от режима на административното договаряне. Съвсем естествено е когато администрацията договаря в обществен интерес, същата да не бъде подчинена на същите правила, на които би била подчинена като субект по частноправно отношение.
Отличителната цел на административните договори е аргумент в полза на това, административните договори да бъдат уредени от нетипични за частното договаряне правила. Сред тях откриваме такива, които дерогират някои принципи на частното договаряне като например свободата на договаряне и принципът „Рacta sunt servanda”. Свободата на договаряне се изразява в свободата за избор на съконтрагент, свободата при определяне на предмета, съдържанието и формата на договора, свободната воля на страните при тълкуване на техните уговорки. Принципът „Рacta sunt servanda” се изразява в задължителността на договореното по отношение на страните.
При сключването на административни договори няма почти никаква свобода на договарянето, нито по отношение на избора на съконтрагент, нито по отношение на съдържанието на договора, нито по отношение на тълкуването на уговорките. Както посочва И. Русчев „Ограничаването на договорната автономия е предвидено в правна норма, тъй като при този вид договори психологическата или правноорганизационната (формирана по надлежен ред при ЮЛ) съгласувана воля на страните притежава правопораждаща сила само в рамките, определени от закона (т.е. само доколкото са спазени ограниченията на тази воля, предвидени в правна норма). Тези ограничения се изразяват в определянето на задължителното съдържание на договора (въпросите, по които трябва да има съгласие между страните), задължителното съдържание на някои от неговите клаузи (чл. 20, т. 1 във вр. с чл. 7, ал. 1 ЗК), задължителните условия, на които трябва да отговаря концесионерът (чл. 9 ЗК) или изпълнителят (чл. 22 ЗОП), както и условията за участие в конкурса или търга, задължителната поредност (фактическият състав) за сключване на договора.. Същият автор отбелязва, че договорната свобода е силно стеснена с оглед осигуряване защитата на публичния интерес. Този публичен интерес се изразява било в предоставянето при най-благоприятни за държавата условия на ползването и подобряването на обектите, нейна публична собственост, или на управление на еднолично търговско дружество с държавно или общинско имущество, било в най-целесъобразното разпореждане от страна на държавния орган (или от лицето, разпореждащо се със средства от консолидирания държавен бюджет и държавните фондове (респ. от общинските бюджети и фондове).
Свободата на договаряне е ограничена и при частноправните сделки, но на различни основания – икономическо и социално неравенство, монополно или господстващо положение в обществото, или законоустановено задължение за контрахиране. Ограничаването на свободата при административното договаряне се основава най-вече на специалната компетентност поверена на публичноправните субекти и включените в нея правомощия. В тях, освен задължението за избор на съконтрагент, който да отговаря на законоустановени изисквания, задължението за сключване на договор с определено от правни норми съдържание, се включва и контролът, който публичноправните субекти са длъжни да упражняват по отношение на своите съконтрагенти (предимно когато последните са субекти на частното право).

4.	Административният договор – договор в условията на неравнопоставеност
Горепосочените обстоятелства са предпоставка и за известна неравнопоставеност в договорните отношения. Действително, както всяко съглашение и административният договор е основан на взаимното съгласие и обещание за изпълнение на поетите ангажименти. Но публичните субекти имат прерогативи, а не субективни права. Те са отговорни за задоволяването на обществения интерес и в резултат от това е напълно оправдано при договарянето те да разполагат с надмощие както при определянето на клаузите в договора, така и при неговото изпълнение и прекратяване. Когато администрацията сключва административни договори с други субекти на публичното право или със субекти на частното право, тя не загубва публичноправното си качество и присъщите му властнически правомощия, които упражнява в договорния процес. Това е една от основните особености на административния договор, която налага неговото самостоятелно юридическо битие. Административният договор е много повече договор в условията на неравенство, отколкото договор между равнопоставени правни субекти, каквито са обикновените договори на администрацията. Дерогирането на общоприетия в частното договаряне принцип „Рacta sunt servanda” се оправдава от изявата при административното договаряне на публичноправния статус на една от страните по правоотношението. Административният договор се различава от договора на частното право с прерогативите, които дава на администрацията и с предимствата, които й осигурява по отношение на нейния съконтрагент.
Ако приемем, че частноправните договори на администрацията са резултат от съвпадането на две юридически равнопоставени волеизявления, то при административния договор, напротив, публичноправният субект разполага с прерогативи, които го поставят в положение на надмощие по отношение на неговия съконтрагент. Тук също се постига съгласие на волите, но то е постигнато на основата на юридическо неравенство на страните, без в думите надмощие и неравенство да се влага непременно негативно значение. Става дума не за неравенство в смисъла на неравнопоставеност, която поставя съконтрагента на администрацията в неблагоприятно и подчинено на администрацията положение, а за обективно необходим властнически метод на правно регулиране на правоотношения, които се развиват в областта на административното договаряне и преследват законоустановени цели свързани с обществения интерес.
В нито един от етапите на договора, методът на регулиране на отношенията не е методът на равнопоставеност. В етапа, в който администрацията определя своя съконтрагент, тя издава административен акт, с който изпълнява правилата предвидени в закона по отношение на нейния избор. В етапа на фактическото сключване на договора, съконтрагента на администрацията, който е одобрен, трябва да сключи договор, който е с предварително определено съдържание. В етапа по изпълнението на договора, съконтрагента на администрацията е подложен на контрол, който допуска и налагането на административни санкции за неизпълнение на договорните задължения. Такова право за частноправния субект не е налице.
Неравенството не е формално и се проявява основно във възможността за упражняване на властнически контрол върху изпълнението на договора и налагането на административни санкции от страна на публичноправния субект по договора. Основния фактор, който оправдава тези изключителни прерогативи е целта да бъде задоволен обществения интерес.
Задоволяването на обществения интерес е основна цел на административната дейност. Във всичко, което администрацията предприема, включително и при сключването на договори, тя не бива да губи от поглед тази цел. Затова администрацията има право да управлява договорния процес, да упражнява контрол по отношение на изпълнението на договора и да налага санкции, а от друга страна администрацията може едностранно да измени или развали договора. Това й право е гарантирано и от закона. В случаите, в които съконтрагентът на администрацията не изпълнява договорните си задължения, администрацията разполага с правото да наложи санкции, след като първо изиска изпълнение на задължението. Във всеки случай налагането на санкции, когато то е законосъобразно извършено от страна на администрацията е и нейно задължение, от което тя не може да се оттегли.
Неравнопоставеността в отношенията между страните по договора изпъква като съществена характеристика на административния договор тогава, когато същият се сключва между субекти на публичното и частното право. Въпреки, че отличава административните от частноправните договори на администрацията, тази характеристика не може да се използва като абсолютен критерий за определяне на качеството „административен” на един договор. Когато такъв договор се сключва между субекти на публичното право не е задължително страните да са неравнопоставени. При договорите между публичноправни субекти, определящо за техния административен характер е целта на договора. Чрез тези договори се регламентират правата и задълженията при споделянето на ресурсите за реализиране на общи проекти. Затова, неравнопоставеността на страните не е абсолютен, а алтернативен критерий за определяне на административната същност на един договор, наред със специфичната цел, която той преследва, особения обект на договора и наличието в него на извънредни клаузи.
На теоретично ниво, принципните отлики в същността на понятието договор на частното право и административен договор, се състоят в различието на правния статус на участниците в правоотношенията, различията в преследваната от страните по договора цел и различната правна уредба на договорните отношения. Тези съществени за определяне на административната същност на договора белези се проявяват най-вече в преддоговорния процес, но те неизбежно се отразяват и на процеса по сключване и във фазата на изпълнение на договора. 
От гледна точка на практиката, съществени се явяват въпросите свързани с процеса по сключване и изпълнение на договорите. От прегледа на специалната уредба на различните административни договори става ясно, че за решаване на въпросите свързани със сключване, изпълнение, прекратяване на договора или разваляне на сключената вече сделка ще бъдат приложими на първо място специалните правила, а субсидиарно, когато това е възможно, ще се прилагат правилата на ЗЗД, ТЗ и на общия исков процес. Специалните закони, уреждащи режима на различните видове административни договори съдържат правила, свързани с формата, съдържанието, наличието на извънредни клаузи, изменението, прекратяването на договора. Предмет на специална уредба са и случаите на недействителност на договора, тъй като разпоредбите на ЗЗД относими към пороците на обикновените договори не са достатъчни, за да защитят в пълна степен не само правата на страните по административния договор, но и обществения интерес. Поради тази причина се налага изводът, че административният договор е подчинен на първо място на норми на публичното право, а норми на частното право биха могли да се приложат субсидиарно или по аналогия, без това да променя характера на публичното правоотношение.

5.	Акценти от чуждестранния опит
В контекста на споделеното дотук, могат да се посочат и някои сравнителноправни аспекти на обсъдения въпрос, свързани с уредбата на публичните договори по немското право. 
Общата уредба на публичния договор в Германия показва, че участниците в договорния процес могат да изберат както частноправния така и публичноправния договор като регулатор на създадените помежду им правоотношения. Това означава, че дори и двете страни по договора да са субекти на публичното право, договорът сключен помежду им не е задължително административен.
Предметът на договора, извлечен от неговото съдържание е решаващ при определяне на административния му характер. Договорът е публичноправен, щом от съдържанието му е видно, че правното действие е в сферата на едно правомощие, което по закон принадлежи изключително и само на орган – носител на властническо правомощие. С други думи, ако договорът се отнася към реализирането на публичноправни правомощия, то той е публичен договор.
Административен в немското право, според Ю. Н. Старилов, ще бъде договор, който ще послужи за изпълнение на публичноправни норми (например принудително отчуждаване с цел удовлетворяване на публичния интерес съгласно § 110 от Строителния кодекс), както и договор който съдържа задължение за издаване на административен акт или осъществяване на други публичноправни служебни действия, а също така и договор, който се отнася до публичноправни задължения или правомощие на граждани (например задължение за почистване на улици). Немското право познава и т.нар. смесени договори, които се основават както на публичноправни, така и на частноправни отношения.
При сключването на публичноправен договор следва да се съблюдават изисквания за форма и действителност. Законът предвижда писмена форма, а относно действителността на договора, приложими се явяват не само норми на Административно-процесуалния закон, но и норми на Гражданския кодекс. Договор, който накърнява правата на трети лица, не е недействителен и има юридическа сила ако третото лице даде своето съгласие за извършването на определени действия. Договорът ще бъде действителен и в случай, че при сключването на договора е необходимо да се получи съгласие от определен орган. 
Би могло да се каже, че административният договор в Германия не е универсално, а индивидуално средство, което се използва най-вече при нетипични и нуждаещи се от комплексен подход ситуации. Това се доказва, както от илюстрираните по-горе примери от практиката, така и от факта, че в системата на немското държавно управление административните актове са преобладаващата форма, в която намира място волеизявлението на държавните органи. 
В системата на немското държавно управление се наблюдава конкуренция между административния и частноправния договор, която в известна степен се основава на разработените в теорията концепции за съществуването на частно административно право. В немската литература се срещат не само предложения за сближаване на административния договор и гражданскоправния договор между държавата и гражданите, но и предложения административният договор да бъде признат като разновидност на гражданскоправния, което от своя страна е породено от реципирането на договорни механизми от гражданското в административното право.
Би могло да се обобщи, че по отношение на административния договор в Германия е установен особен административноправен режим на регулиране, към който гражданското законодателство би могло да бъде приложено по аналогия, в случай, че липсват административноправни норми. 
	
Изводи
Чрез направената съпоставка между договорите на администрацията, изложеното дотук се опита да изведе някои от правните характеристики на административния договор. Така, в отлика от частноправния договор, той се очертава като форма на административна дейност и инструмент за регулиране на обществени отношения в публичната сфера, посредством който публичните органи предоставят извършването на присъщата им дейност на субекти на частното право или осъществяват партньорство с тях с цел да се постигнат резултати в обществен интерес. 
	Административният договор е вид сделка, която притежава особености по отношение на договорите на частното право и критерии, въз основа на които административният договор може да бъде разпознат сред сходни правни фигури. 
Въз основа на изложеното дотук, се налага изводът за необходимост от законодателно признание на административния договор. То ще даде възможност за подробно и задълбочено изследване на всички аспекти на правоотношенията възникващи при упражняване на управленската дейност посредством административни форми на договаряне. Тези форми на договаряне непрекъснато еволюират и това обстоятелство е изключително предизвикателство за проучване на тенденциите и перспективите за развитието на административния договор в съвременните социално-икономически условия в Република България. Общата уредба на административния договор би могла да намери място в Административно-процесуалния кодекс на Република България, като включи дефиниция на понятието, общи положения свързани със страните, обектите на договора, формата, сключването, изпълнението на договора и условията за неговата действителност. Различните видове административни договори и специалните ред и условия за тяхното сключване и изпълнение остават предмет на специална уредба.